Desde 2020 o setor de saneamento, especificamente o de abastecimento de água e esgotamento sanitário, vem passando por mudanças significativas e muitas expectativas foram geradas. Para alguns foi fácil imaginar que se criou com a lei 14.026/2020 uma “espiral mágica da universalização do saneamento”, onde o apetite voraz do mercado tomaria conta do setor e, desprezando as experiências tanto de operadores públicos quanto privados, modelos antigos com cara de inovação levariam rapidamente à universalização até o ano de 2033.
Embora o novo marco regulatório tenha promovido avanços importantes e provocado essenciais mudanças no comportamento de políticos e gestores públicos, ele também levanta questionamentos técnicos, institucionais e sociais que precisam ser debatidos de forma crítica antes que exemplos problemáticos de concessões nas áreas de rodovias e aeroportos tomem lugar no setor de saneamento, o que seria um duro golpe em mais uma oportunidade de melhoria que se iniciou.
As experiências recentes já demonstram que a universalização não depende apenas de novos contratos bilionários ou da entrada de capital privado via operadores ou fundos de investimentos. Trata-se de um desafio quase crônico que envolve desigualdades regionais e intrarregionais históricas, fragilidade institucional, conhecimento das experiências locais na prestação dos serviços, limitações fiscais, má gestão pública, descontinuidade em investimentos e conflitos entre eficiência econômica e função social do saneamento.
A figura adiante mostra alguns dos pontos relevantes na espiral mágica rumo à universalização e algumas reflexões sobre cada um dos degraus desta espiral, possibilitando reflexões sobre cada um dos passo que compõem a espiral mágica imaginada a partir do novo marco regulatório e dos “sucessos” dos leilões de Alagoas e Rio de Janeiro.
1. Marco regulatório.
O novo marco regulatório representou um passo importante na mobilização do setor, especialmente ao introduzir metas obrigatórias, mecanismos de competição e maior previsibilidade jurídica, provocando inclusive mudanças de comportamento interessantes. Entretanto, como se sabe, não basta ter leis para garantir a universalização dos serviços por si só e não deve se desprezar ou subestimar situações como:
- déficits históricos e crônicos;
- influência da pobreza da população na capacidade de pagamento;
- limitações graves do poder público como fiscalizador/regulador;
- desigualdades regionais/intrarregionais e falta de subsídios reais;
- limitações para financiamento de curto prazo e juros altos;
- qualificação de operadores não somente pela quantidade de bilhões que captou em Bancos.
O novo modelo também contribuiu para fragmentar a estrutura federativa ao reduzir, em certa medida, a autonomia municipal sobre os serviços de saneamento, além de abandonar os arranjos municipais que as Companhias Estaduais já operavam desprezando ganhos que poderiam ter com modelos como o da SABESP.
2. Regionalização impositiva.
Já havia uma regionalização com deficiências de gestão há muito tempo, porém, poderia ser um ponto de partida menos traumático aproveitá-las do que impor novos arranjos apenas pela expectativa econômica de se estabelecer um ganho de escala que agradasse aos grandes operadores.
A nova regionalização então, sob a lógica econômica, levaria a ganhos de escala, diluição de custos e maior atratividade para investimentos, com possível no entanto, retirou ou limitou a capacidade de municípios de avançarem com suas soluções independentes. É um tanto contraditório obrigar municípios que podem gerar resultados isoladamente a se inserir num grupo onde sua universalização fica condicionada a metas não gerenciadas por eles mesmos.
Porém, a forma impositiva como muitos blocos regionais e microrregiões foram estruturados também gerou críticas relevantes. Em diversos casos, municípios aderiram mais por pressão política do que por alinhamento técnico. Experiências e projetos locais de mudança de modelos de gestão foram relegados e desconhecidos propositadamente.
O desafio não está apenas em formar blocos regionais ou microrregiões, mas em garantir que eles sejam operacionalmente coerentes, financeiramente sustentáveis e socialmente equilibrados, bem como, em permitir que municípios com viabilidade possam adotar suas próprias soluções, ao invés de alimentar a lógica de grandes operadores nacionais de saneamento como solução.
3. Extinção ou esvaziamento das companhias estaduais e serviços municipais.
Talvez esta seja uma das etapas mais discutíveis da espiral. O novo modelo setorial parte, implicitamente, da premissa de que operadores sem capacidade de investimento, eficiência operacional e sustentabilidade financeira deveriam ser extintos, sem avaliar a capacidade de recuperação deles mediante uma mudança do acionista majoritário, por exemplo.
Paradoxalmente e estranhamente, resgatou-se quase como regra o modelo tentado no final dos anos 90, assemelhado ao praticado em Portugal, onde as companhias estaduais de saneamento – tratadas como vilãs do atraso no novo marco – se transformaram em responsáveis por uma das etapas mais importantes e relevantes do ciclo da prestação dos serviços de água e esgotos que é a produção e venda da água tratada para concessionários privados.
Companhias estaduais mantidas sob o mesmo regime de gerenciamento pelo poder público e seus agentes eleitorais, ficaram tendo uma sobrevida que coloca em risco a sustentabilidade dos contratos e dos serviços. Sem dúvidas, muitas companhias estaduais e serviços municipais acumularam problemas históricos, como por exemplo:
- elevadas perdas de água;
- baixa capacidade de investimento;
- ingerência política e de sindicatos;
- estruturas administrativas ineficientes;
- falta de perspectiva de melhoria.
Entretanto, reduzir o debate à simples substituição de operadores públicos por privados pode representar uma simplificação perigosa. A universalização exige eficiência, mas também exige governança pública forte por meio da órgãos de fiscalização e controle.
4. Entrada massiva de investidores: solução financeira ou financeirização do setor?
A atração de operadores privados, uns poucos e mesmos investidores internacionais e alguns fundos de investimento, ampliaram significativamente a capacidade de financiamento do setor. O saneamento tornou-se um dos principais mercados de infraestrutura do país. Contudo, o aumento da presença do capital privado também introduz novas pressões:
- necessidade de retorno financeiro;
- estabilidade tarifária;
- e segurança contratual.
Nesse contexto, existe o risco de predominância da lógica financeira sobre a lógica social do serviço público.
Além disso, o saneamento possui características que dificultam uma visão puramente mercadológica, tais como:
- monopólio natural;
- forte impacto social;
- necessidade de universalização em áreas pobres;
- e investimentos de retorno a longo prazo.
Assim, a eficiência privada pode contribuir significativamente para o setor, desde que acompanhada de regulação técnica ativa e proteção ao interesse público.
5. CAPEX elevado: universalização depende de investimento contínuo.
A universalização exige volumes extraordinários de investimento em infraestrutura. O problema é que o debate setorial frequentemente enfatiza a contratação dos projetos, mas menospreza a complexidade de sua execução, transformando as metas de CAPEX na falsa ideia de que o resultado se medirá por ele. Não basta anunciar bilhões em investimentos. A efetiva expansão dos serviços depende de:
- projetos de engenharia consistentes;
- capacidade de execução;
- segurança hídrica;
- controle de perdas;
- e sustentabilidade operacional.
Existe ainda o risco de postergação de investimentos em detrimento de intervenções operacionalmente mais relevantes.
6. Regulação por normas de referência: padronização versus realidades regionais.
A atuação regulatória baseada em normas de referência busca reduzir a fragmentação institucional do setor brasileiro, historicamente marcado por forte heterogeneidade regulatória e é, sem dúvidas, um avanço tecnicamente relevante. Contudo, a tentativa de padronização nacional também enfrenta limitações práticas pois o Brasil possui:
- diferenças regionais extremas;
- capacidades institucionais desiguais;
- realidades climáticas distintas;
- grande quantidade de agências infranacionais;
- agências infranacionais administradas por interesses político-eleitorais;
- e níveis variados de desenvolvimento técnico, administrativo e operacional.
Apesar do importante trabalho da ANA, pode-se considerar que há o risco de se construir modelos regulatórios excessivamente padronizados para um país heterogêneo em muitos sentidos. Tão importante quanto uniformizar regras é fortalecer a capacidade técnica das agências reguladoras, aprimorar a fiscalização da qualidade efetiva dos serviços e, quem sabe, criar mecanismos para uma atuação mais incisiva da ANA sobre as agências infranacionais.
7. Segurança jurídica: essencial, mas insuficiente.
A segurança jurídica é condição indispensável para investimentos de longo prazo. Contratos previsíveis e mecanismos claros de reequilíbrio econômico-financeiro reduzem riscos e facilitam financiamentos. No entanto, a conjugação das competências técnicas e jurídicas é fundamental para evitar que os contratos sejam afetados por situações como:
- mudanças climáticas;
- assimetria de informações na fase dos estudos;
- oscilações econômicas;
- alterações demográficas;
- alterações do “humor” de políticos e gestores públicos;
- e transformações tecnológicas.
Contratos de saneamento possuem horizonte de longo prazo, portanto, além de estabilidade, precisam incorporar flexibilidade técnica e capacidade de adaptação às condições locais.
8. Universalização em 2033: meta técnica ou horizonte político?
A meta de universalização até 2033 possui forte valor simbólico e mobilizador. Entretanto, sua viabilidade prática permanece cercada de incertezas, posto que o desafio brasileiro não é apenas expandir cobertura, mas garantir:
- continuidade, regularidade e qualidade na prestação dos serviços;
- eficiência operacional;
- sustentabilidade financeira;
- e resiliência climática.
Há risco de que a pressão pelo cumprimento formal das metas produza soluções apressadas, estatisticamente convenientes, mas operacionalmente frágeis ou que se estabeleça a práticas de reequilíbrios contratuais para postergar investimentos . A universalização de fato exige muito mais do que contratos e obras. Exige capacidade institucional, planejamento de longo prazo, regulação eficiente e compromisso permanente com a redução das desigualdades sociais e territoriais.
Considerações finais
A espiral da universalização não pode retratar um mundo mágico associado a outorgas bilionárias, CAPEX bilionários nos contratos e descumprimentos de metas acatados por fragilidades técnicas e institucionais. Precisa representar um processo e uma profunda reconfiguração institucional do saneamento brasileiro. O setor avança em direção a maior profissionalização, racionalidade econômica e capacidade de investimento, mas também enfrenta riscos relacionados à concentração de mercado, fragilização institucional e predominância da lógica financeira sobre as características da prestação dos serviços de saneamento.
O sucesso da universalização não será medido apenas pelo percentual de cobertura alcançado em 2033, mas pela capacidade do país de possuir serviços:
- sustentáveis;
- atendendo a todos a preços módicos;
- empresarialmente eficientes;
- regulados e fiscalizados competentemente;
- e institucionalmente consolidados.
Os leilões mais recentes para concessões plenas apontam para o que parece ser um esgotamento da capacidade de assumir novos investimentos e ainda pagar por outorgas elevadas, fazendo com que soluções do início do século XXI como as PPPs de esgotamento sanitário surjam como atrações do momento, ainda que possuam riscos maiores de não promover a universalização do que os modelos de concessão plena os quais incluem todas as etapas do ciclo da prestação dos serviços.
