Desde 2020 o setor de saneamento, especificamente o de abastecimento de água e esgotamento sanitário, vem passando por mudanças significativas e muitas expectativas foram geradas. Para alguns foi fácil imaginar que se criou com a lei 14.026/2020 uma “espiral mágica da universalização do saneamento”, onde o apetite voraz do mercado tomaria conta do setor e, desprezando as experiências tanto de operadores públicos quanto privados, modelos antigos com cara de inovação levariam rapidamente à universalização até o ano de 2033.
Embora o novo marco regulatório tenha promovido avanços importantes e provocado essenciais mudanças no comportamento de políticos e gestores públicos, ele também levanta questionamentos técnicos, institucionais e sociais que precisam ser debatidos de forma crítica antes que exemplos problemáticos de concessões nas áreas de rodovias e aeroportos tomem lugar no setor de saneamento, o que seria um duro golpe em mais uma oportunidade de melhoria que se iniciou.
As experiências recentes já demonstram que a universalização não depende apenas de novos contratos bilionários ou da entrada de capital privado via operadores ou fundos de investimentos. Trata-se de um desafio quase crônico que envolve desigualdades regionais e intrarregionais históricas, fragilidade institucional, conhecimento das experiências locais na prestação dos serviços, limitações fiscais, má gestão pública, descontinuidade em investimentos e conflitos entre eficiência econômica e função social do saneamento.
A figura adiante mostra alguns dos pontos relevantes na espiral mágica rumo à universalização e algumas reflexões sobre cada um dos degraus desta espiral, possibilitando reflexões sobre cada um dos passos que compõem a espiral mágica imaginada a partir do novo marco regulatório e dos “sucessos” dos leilões de Alagoas e Rio de Janeiro.
1. Marco regulatório.
O novo marco regulatório representou um passo importante na mobilização do setor, especialmente ao introduzir metas obrigatórias, mecanismos de competição e maior previsibilidade jurídica, provocando inclusive mudanças de comportamento interessantes. Entretanto, como se sabe, não basta ter leis para garantir a universalização dos serviços por si só e não deve se desprezar ou subestimar situações como:
- déficits históricos e crônicos;
- influência da pobreza da população na capacidade de pagamento;
- limitações graves do poder público como gestor/fiscalizador/regulador;
- desigualdades regionais/intrarregionais e falta de subsídios reais;
- limitações para financiamento de curto prazo e juros altos;
- qualificação de operadores muito mais pela quantidade de bilhões que captou em Bancos que sua competência gerencial.
O novo modelo também contribuiu para fragmentar a estrutura federativa ao reduzir, em certa medida a autonomia municipal sobre os serviços de saneamento, além de abandonar os arranjos municipais que as Companhias Estaduais já operavam desprezando ganhos que poderiam ter com modelos como o da SABESP.
2. Regionalização impositiva.
Já havia uma regionalização com deficiências de gestão há muito tempo, porém, poderia ser um ponto de partida menos traumático aproveitá-las do que impor novos arranjos apenas pela expectativa econômica de se estabelecer um ganho de escala que agradasse aos grandes operadores e, ilusoriamente, ao capital investidor.
A nova regionalização então, sob a lógica econômica, levaria a ganhos de escala, diluição de custos e maior atratividade para investimentos, com possível ganho de escopo, no entanto, retirou ou limitou a capacidade de municípios de avançarem com suas soluções independentes. É um tanto contraditório obrigar municípios que podem gerar resultados isoladamente a se inserir num grupo onde sua universalização fica condicionada a metas não gerenciadas por eles mesmos.
Porém, a forma impositiva como muitos blocos regionais e microrregiões foram estruturados também gerou críticas relevantes. Em diversos casos, municípios aderiram mais por pressão política do que por alinhamento técnico e outros, após os casos de Alagoas e Rio de Janeiro, por causa de ágios inusitados pagos sobre as outorgas calculadas. Experiências e projetos locais de mudança de modelos de gestão foram relegados e desconhecidos propositadamente.
O desafio não está apenas em formar blocos regionais ou microrregiões, mas em garantir que eles sejam operacionalmente coerentes, financeiramente sustentáveis e socialmente equilibrados, bem como, em permitir que municípios com viabilidade possam adotar suas próprias soluções, ao invés de alimentar a lógica de grandes operadores nacionais de saneamento como solução.
3. Extinção total ou parcial das companhias estaduais e serviços municipais.
Talvez esta seja uma das etapas mais discutíveis da espiral, visto que uma premissa de “fundo” como alguns militantes diziam, foi adotar a extinção dos serviços públicos como solução que foi adequada depois, em alguns casos, como extinção parcial e temporária. O novo modelo setorial parte, implicitamente, da premissa de que operadores sem capacidade de investimento, eficiência operacional e sustentabilidade financeira deveriam ser extintos, sem avaliar a capacidade de recuperação deles mediante uma mudança do acionista majoritário, por exemplo.
Paradoxalmente e estranhamente, resgatou-se quase como regra o modelo tentado no final dos anos 90 no Rio de Janeiro, assemelhado ao praticado em Portugal, onde as companhias estaduais de saneamento – tratadas como vilãs do atraso no novo marco – se transformaram em responsáveis por uma das etapas mais importantes e relevantes do ciclo da prestação dos serviços de água e esgotos que é a produção e venda da água tratada para concessionários privados.
Companhias estaduais mantidas sob o mesmo regime de gerenciamento pelo poder público e seus agentes eleitorais, ficaram tendo uma sobrevida que coloca em risco a sustentabilidade dos contratos e dos serviços. Sem dúvidas, muitas companhias estaduais e serviços municipais acumularam problemas históricos cujas causas estavam na manutenção da influência política, eleitoral e sindical atuando em favor de interesses particulares de curto prazo.Entretanto, reduzir o debate à simples substituição de operadores públicos por privados, como se imaginou, pode ter representado uma simplificação perigosa. A universalização exige eficiência, mas também exige governança pública forte por meio da órgãos de fiscalização e controle, principalmente após a adoção de contratos de PPPs tradicionais ou concessões plenas/parciais.
4. Elevado interesse de empresas e investidores estrangeiros.
A atração de operadores privados, investidores internacionais e alguns fundos de investimento numa corrida desenfreada e o apetite voraz do mercado não aconteceu ainda e tudo indica que já perdeu o time. Sem dúvida, em linhas gerais houve interessantes disputas, mas não ocorreu a propagada invasão do mercado de saneamento por múltiplos interessados, porém, não há como negar a ampliação significativa da capacidade de financiamento do setor, pelo menos a contratada, além da mudança operacional.
O saneamento tornou-se um dos principais mercados de infraestrutura do país, contudo, o aumento da presença do capital privado também introduz novas pressões, tais como:
- necessidade de retorno financeiro;
- estabilidade tarifária;
- e segurança contratual.
Nesse contexto, existe o risco de predominância da lógica financeira sobre a lógica social do serviço público. Além disso, o saneamento possui características que dificultam uma visão puramente mercadológica, tais como:
- monopólio natural;
- forte impacto social;
- necessidade de universalização em áreas pobres;
- e investimentos de retorno a longo prazo.
Assim, a eficiência privada pode contribuir significativamente para o setor, desde que acompanhada de regulação técnica ativa e proteção ao interesse público.
5. CAPEX como ponto focal.
A universalização exige volumes elevados de investimento em infraestrutura em curto espaço de tempo, considerando a meta definida como desafio. O problema é que o debate setorial frequentemente enfatiza a contratação dos projetos e o valor do CAPEX, mas menospreza a complexidade de sua execução, transformando as metas de investimento na falsa ideia de que o resultado se medirá por ele. Não basta anunciar bilhões em investimentos, pois a efetiva expansão dos serviços depende de:
- projetos de engenharia consistentes e embasados na realidade ambiental, operacional, social e econômica;
- capacidade de execução e fornecimento de insumos;
- segurança hídrica e gestão de recursos hídricos associada aos serviços de saneamento;
- redução e controle de perdas, com eficiência empresarial;
- e sustentabilidade administrativa, técnica e operacional.
Existe ainda o risco de postergação de investimentos em detrimento de intervenções operacionalmente mais relevantes, notadamente quando há falhas de origem nos projetos e projeções.
6. Fortalecimento da regulação.
A atuação regulatória baseada em normas de referência busca reduzir a fragmentação institucional do setor, historicamente marcado por forte heterogeneidade regulatória e é, sem dúvidas, um avanço tecnicamente relevante. Entretanto, não basta possuir normas de referência se as agências infranacionais não estiverem submetidas a algum tipo de controle da ANA ou de outro agente.
Na prática, a tentativa de padronização nacional também enfrenta limitações reais pois o Brasil possui:
- diferenças regionais e intrarregionais relevantes;
- capacidades institucionais limitadas e sujeitas a interferências políticas e privadas;
- grande quantidade de agências infranacionais;
- e níveis variados de desenvolvimento técnico, administrativo e operacional na agências.
Apesar do importante trabalho da ANA, pode-se considerar que há o risco de se construírem modelos regulatórios excessivamente padronizados para um país heterogêneo em muitos sentidos. Tão importante quanto uniformizar regras é fortalecer a capacidade técnica das agências reguladoras, aprimorar a fiscalização da qualidade efetiva dos serviços e, quem sabe, criar mecanismos para uma atuação mais incisiva da ANA sobre as agências infranacionais.
7. Segurança jurídica.
Por muitos anos se alegou que a ausência de mais players privados no mercado de saneamento decorria da insegurança jurídica. O novo marco, a julgar pelos editais e contratos para os leilões, parece ter trazido mais segurança jurídica como condição para investimentos de longo prazo, inclusive com mudanças relevantes na forma de acompanhamento dos contratos pelas agências reguladoras.
É claro que contratos previsíveis e mecanismos objetivos de reequilíbrio econômico-financeiro reduzem riscos e facilitam financiamentos, devendo também facilitar a aplicação dos procedimentos regulatórios em favor de toda sociedade.
A conjugação das competências técnicas e jurídicas é fundamental para evitar que os contratos sejam afetados por situações como:
- mudanças climáticas;
- assimetria de informações na fase dos estudos;
- oscilações econômicas;
- alterações demográficas;
- alterações do “humor” de políticos e gestores públicos;
- e transformações tecnológicas extemporâneas ou no decorrer dos contratos.
Contratos de saneamento possuem horizonte de longo prazo, portanto, além de estabilidade, precisam incorporar flexibilidade técnica e capacidade de adaptação às condições locais.
8. Universalização em 2033.
A meta de universalização até 2033 é um desafio, possuindo valor simbólico e mobilizador como se vê ainda, embora seja possível e até provável entender que 2033 não será o ano mágico da universalização.
Sua viabilidade prática permanece cercada de incertezas, posto que o desafio brasileiro não é apenas expandir cobertura, mas garantir:
- continuidade, regularidade e qualidade na prestação dos serviços;
- eficiência empresarial e operacional;
- sustentabilidade financeira, social e ambiental;
- resiliência climática com ênfase para a questão hídrica e compatibilização com as demandas de todas as categorias;
- desenvolvimento e uso de técnicas e tecnologias que equilibrem a relação oferta x demanda a tarifas módicas.
Há risco de que a pressão pelo cumprimento formal das metas produza soluções apressadas, estatisticamente convenientes, mas operacionalmente frágeis ou que se estabeleça a prática de reequilíbrios contratuais para postergar investimentos ou mesmo elevar tarifas sem justificativa. A universalização de fato exige muito mais do que contratos e obras. Exige capacidade institucional, planejamento de longo prazo, regulação eficiente e compromisso permanente com a redução das desigualdades sociais e territoriais.
Solução mágica ou realismo esperançoso?
A espiral da universalização não pode retratar um mundo mágico associado a outorgas e CAPEX bilionários e descumprimentos de metas acatados por fragilidades técnicas e institucionais. Precisa representar um processo e uma profunda reconfiguração institucional, administrativa e regulatória do saneamento no Brasil. O setor avança em direção a maior profissionalização, racionalidade econômica e capacidade de investimento, mas também enfrenta riscos relacionados à concentração de mercado, fragilização institucional e predominância da lógica financeira sobre as características da prestação dos serviços de saneamento em toda sua extensão.
O sucesso da universalização não será medido apenas pelo percentual de cobertura alcançado em 2033, mas pela capacidade do país de possuir:
- contratos e serviços sustentáveis;
- atendimento para todos a preços módicos e baseados em soluções técnicas e tecnologias adequadas a cada situação;
- equilíbrio no mercado financeiro para possibilitar o acesso a financiamentos com menores custos;
- serviços prestados por empresas empresarialmente eficientes;
- contratos e serviços regulados e fiscalizados competentemente;
- estruturas públicas de gestão institucionalmente consolidadas e atuantes.
Os leilões mais recentes para concessões plenas apontam para o que parece ser um esgotamento da capacidade de assumir novos investimentos e ainda pagar por outorgas elevadas, fazendo com que soluções do início do século XXI como as PPPs de esgotamento sanitário, surjam como atrações do momento ainda que possuam riscos maiores de não promover a universalização do que os modelos de concessão plena, os quais incluem todas as etapas do ciclo da prestação dos serviços.
Como diria Ariano Suassuna, o tempo ainda é de realismo esperançoso, mas é fundamental que a União, os Estados e Municípios – estes no limite de suas condições – assumam mais fortemente seus papeis no controle, regulação e fiscalização dos contratos e prestação dos serviços, bem como na modelagem das soluções que ainda possam vir a ser propostas.
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Álvaro, boa tarde, considero este um dos melhores artigos deste ano. Parabéns.
Muito obrigado Guy, agradeço por ler os meus textos e comentar. Abraço.
Parabéns Álvaro pelo excelente relato de uma realidade que se impõe !!
Obrigado amigo Reynaldo. Abraços.
Parabéns pelo artigo Álvaro. Muito bem estruturado com certeza para reflexão. Grande abraço
Obrigado caro Felipe por continuar lendo os textos e comentando.
Abraços.